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（二）庇西特拉图及僭主政治 但是，梭伦的改革虽然得以推行，但并未得到民众的进一步支持，他拒绝成为僭主，随后便离开了雅典。

甚至说，即使统治者厉行专制，但只要他在为民众谋求利益，那么民主制度也无必要。因为很多贡献是无法衡量的。

而代表们的民主，其实是民主合法化后的精英政治。而在判断出精英倾向后，否认民主梦想是狭隘理解民主的含义。出纳员、神庙修缮员、市政监管员、警吏、地方法庭、市场监管员、道路监管员、账目审计员、竞技主管、出任民众法庭的陪审员等都是由抽签选出的，甚至执政官也是抽签选举出来的（但执政官在抽签之前有一个推选过程）。现今在国内，存在着一种普遍的情绪，认为民主就是当然良善的制度。客蒙生活豪奢/出入讲究排场,欲借此获得民众的关注与青睐，其个人资产富裕，主要用于巩固其将军地位，千方百计使市民群众倾心向己。

这样一来，整个社会便会很容易陷入一种极端的无政府状态。桀骜不驯、行止无方，并且贫穷更是诱使他们行卑劣之事，更不用说这些群氓缺乏教育、不辨是非已经无以谋生。立法民主的第一步，并非审议和向社会公开立法信息，而是提案的民主化。

按照全国人大常委会法工委立法规划室的观点，列入立法规划的法律草案，只要提请审议，不论本届是否表决通过，该项目即视为完成。[18] 参见前引1，周旺生书，第433页、 [19] 前引2，乔晓阳书，第102页。所以，邓小平列举的这些法律较快获得通过的实际只有1979年制定的刑法、刑事诉讼法和中外合资经营企业法。  二、对立法规划所起作用不宜高估 认真考察立法规划的实际功效，对于科学认识立法规划，是十分必要的。

常委会如果制定一个立法规划，并要求各个提案主体按照规划要求提出法律案，就在事实上使常委会和各类提案主体之间变成类似上下级一样的领导关系和服从关系了，这不符合我国政治体制下人大及其常委会与各类提案主体之间的宪法和法律定位。[54]彭真的这个讲话也完全适用于人大常委会在立法活动中与一府两院的关系。

但是，立法应当由谁来预测，是由立法机关还是立法机关的之外的主体来预测，又是值得研究的问题。[30]1986年，针对制定民法通则过程中遇到的所谓体系争论，彭真再次说：有人要先搞体系，什么民法体系、经济法体系，然后再立法。[9]2013年10月底，各主要媒体公布了十二届全国人大常委会立法规划。[28] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第96页。

认为立法内容反映人民意愿者有之，认为立法程民主化者有之，认为两者均应包含者亦有之。[14]由此再看看，上述重庆市人大常委会却以立法形式表决通过一个重庆市的人大及其常委会的立法规划，这显然是一种将常委会凌驾于代表大会之上的行为。那么，全国人大常委会的立法规划究竟是由谁制定的呢？答案是，从以前的做法来看，一般由工作机构研究拟定，由委员长会议审议同意后，印发常委会讨论认可。[20]这里非但没有提出指令性，相反，却提醒说，由于它容易将人的思想导入固定模式，从而可能导致立法工作的僵化，因而实践中还需要注意减少和避免它对工作的负面影响。

而这时候，人大常委会就使自己陷于进退两难的境地，它如果强制一府两院提案，就显然是干预和代替它们行使职权了，如果不强制对方提案，那么，立法规划，确切地说，是人大常委会自身的权威就受到影响了。[11] 同前引2，乔晓阳书，第105页。

[10] 参见《提高法律草案质量  努力完成立法规划—法工委副主任就立法规划答本报记者问》，法制日报2013年10月30日三版。这一现象大大消减和折扣了社会对立法需求的真实反映，阻隔了立法机关组成人员通过立法提案与选民意愿的直接对接。

那么，地方的立法规划实现率又如何？曾长期从事地方立法工作的沈国明教授提出这样一个参考数据：据了解，各地五年立法规划的实现率一般都不很高，大致在50%上下。  作者简介：刘松山，华东政法大学法律学院教授，博士生导师。但是，稍一设想即可发现，从提请审议到完成一个立法规划项目实际还有很长的路要走，甚至可以说两者有质的差别。二是委员长会议，在工作机构研究拟定后，委员长会议进行审议并决定是否同意这一立法规划。[42]这些情况表明，立法机关试图通过预先规划的方法，设计、构建我国法律体系的具体组成内容以及在相应时段内的立法时间表。为宣传落实这个规划，法工委副主任信春鹰在接受媒体采访时强调说：立法规划是全国人大常委会在统筹各方面意见基础上形成的重要文件。

而立法规划通常却要对五年甚至更长时间内社会关系的发展、变化特别是定型做出预见，并试图用法的形式将该定型的社会关系确定下来，这就与改革形成不可调和的矛盾与冲突，也现法律体系形成的规律不相符。它充分说明，没有规划，立法也取得了重要成就。

而2014年8月31日，全国人大常委会通过中国人大网向社会公布征求意见的立法法修正案草案，则明确将立法规划作为一项法定的内容规定下来。但是，对于民主立法所指究竟为何，似乎又是见仁见智。

[35]此后至十二届全国人大一次会议期间，全国人大常委会共向全国人大做过26次工作报告中，其中，有关立法规划的表述出现了14次。这种情况只能说明两种可能：一种可能是，常委会有越权制定代表大会立法项目的动机与嫌疑，但后来的实践表明，从修改宪法到制定这些重要基本法律，基本是由代表大会完成的，所以，常委会越权立法的动机与嫌疑应被排除。

说到底，立法规划本身是一个计划性的东西，是计划经济在立法领域的一个附带产品，纯粹是计划思维的产物。立法的民主化需要通过程序的制约才能实现。立法规划应当被视为一种立法建议，不应具有指令性作用。[39]可见，立法机关试图通过规划的方式来掌控立法的步骤、重点和进程。

为保证立法规划的实现，吴邦国在十届全国人大第二次会议上曾要求各部门、各单位高度重视，落实责任，[24]但对于落实什么责任又付之阙如。更重要的是，彭真并没有把这种由工作部门梳梳辫子、提出个工作计划的做法，上升到一个遵循严格程序甚至类似立法的高度，没有要求有关方面要在什么时间内严格按照这个计划来起草和提出法律案。

第二种可能是，常委会制定的立法规划虽然从名称上看是自己的规划，但实际却有意无意地，确切说，应当主要是有意地同时为代表大会也制定了立法规划，这在客观上不可避免地会让人感觉到，在立什么法、不立法什么法、什么时候立什么法的问题上，代表大会实际上是受常委会规划和主导的。立法法制定后，乔晓阳主编的《立法法讲话》一书，在法律的制定程序一讲中，介绍的第一个程序就是立法规划和立法计划，并将立法规划和立法计划定性为立法准备程序。

[2]第三种观点认为，立法规划具有管理或者计划的性质，因为科学的管理工作的特点之一，是加强管理的计划性，在实施一项计划措施以前，需要预先拟定它的具体内容和实施的步骤。针对立法规划的执行不力问题，彭冲在八届全国人大一次会议上曾提出，要实行定任务、定班子、定时间的三落实措施，[23]但没有明确不落实的责任。

[38] 同前引24，刘政、于友民、程湘清书，第1074页。实践中，为贯彻党的领导，全国人大常委会的立法规划均须报经中共中央批准，地方人大常委会的立法规划，也须报同级党委研究批准。[35] 同前引24，刘政、于友民、程湘清书，第1043页。[48] 同前引41，张德江讲话。

立法规划被正式提出并受到重视，始于七届全国人大任期之初。[61]总体上看，应当逐步淡化由立法机关来编制立法规划并要求严格落实立法规划的思想和做法。

这是从权利与义务、权力与责任的平衡方面来界定科学立法的。那一时期，前苏联、罗马尼亚、保加利亚等国家都时兴编制立法规划。

在立法方面，全国人大常委会除了自己直接向代表大会提出宪法修正案议案和法律议案这一行为具有主动性、进击性以外，它余下的职权就是被动地审议和表决其他主体提出的法律案，而且它行使职权的方式是集体的、合议的，这就是宪法和法律给人大常委会的立法定位。[56]那么，英国的议会在政府的立法规划委员会中起什么作用呢？因为对于立法项目的起草和控制需要与议会的议程安排紧密衔接，因此两院领袖和议会党派总督导一般都是立法规划委员会的成员。